L’istituzione
costituisce uno degli strumenti di cui si può avvalere l’ente
locale per la gestione dei servizi privi di rilevanza economica.1
E’ un organismo strumentale del comune, non dotato di personalità
giudirica, ma di autonomia gestionale.
L’individuazione
dello strumento di cui l’ente locale si voglia avvalere per la
gestione di un servizio pubblico spetta agli organi politici. In
particolare, può determinare se svolgere una attività in modo
diretto ed in economia, utilizzando i propri organi amministrativi,
se svolgerla attraverso un organismo proprio, se svolgerla attraverso
forme di partnenariato pubblico \privato, se affidarla a privati, con
l’obbligo per cui ogniqualvolta l’attività di interesse
pubblico venga affidata a soggetti privati, questi siano individuati
con gara ad evidenza pubblica.
L’istituzione è
organismo di diritto pubblico, dotato di autonomia gestionale,
amministrativa e finanziaria. Per il comune di Bologna, la disciplina
dell’Istituzione è contenuta negli artt. 55 e ss. dello Statuto.
L’Istituzione può essere creata per la gestione di servizi di
interessi sociali, compresi quelli educativi e culturali, purché
servizi senza rilevanza imprenditoriale. La costituzione
dell’istituzione è approvata con delibera del consiglio comunale,
assunta a maggioranza dei consiglieri in carica, i quali poi devono
approvare anche il regolamento dell’istruzione stessa. E’ il
regolamento dell’Istituzione l’atto che in concreto disciplina
attribuzioni e le modalità di funzionamento degli organi, di
erogazione dei servizi e di ogni altro aspetto che riguarda la
struttura ed il funzionamento dell’istituzione, nonché il regiome
contabile.
Allo stato
attuale, il comune di Bologna ha determinato di costituire
l’istituzione dei servizi educativi e delle scuole dell’infanzia
redigendo una bozza di regolamento.
Da ciò, alcune
riflessioni: in particolare, sul rapporto tra politica ed
amministrazione. L’intervento pubblico diretto viene effettuato
a mezzo degli organi amministrativi che sono collegati agli organi
politici. L’istituzione, sorta e disciplinata attraverso un atto
politico (la delibera consigliare) si configura come organismo dotato
di autonomia, per staccarsi quindi dall’indirizzo politico. A ben
vedere, anche nella stessa gestione diretta vi sono meccanismi che
tendono a separare politica da amministrazione. L’esigenza e\o
l’opportunità di separare politica da amministrazione trova
fondamento nell’art. 97 Cost. Sotto l’opposto punto di vista, la
imputazione di responsabilità politica permette un controllo diffuso
da parte non solo dell’utenza ma anche da tutti gli elettori. Nel
caso specifico dell’istituzione, gli organi politici nominano i
componenti del consiglio di amministrazione e gli organi di direzione
dell’Istituzione. L’istituzione è poi chiamata a sottoporre
all’approvazione della giunta, nel rispetto degli indirizzi
stabiliti dal Consiglio comunale, del bilancio annuale,e del conto
consuntivo, del piano di programma annuale 2,
le tariffe dei servii e gli standard di erogazione, le convenzioni
con enti locali. Seppure in diversa forma e sotto un diverso profilo,
all’atto della approvazione e non della programmazione si può
ritrovare un momento di imputazione di responsabilità politica.
Un’altra
riflessione riguarda la scelta da parte del comune di Bologna di
utilizzare l’istituzione per la gestione dei servizi educativi e
delle scuole dell’infanzia. A quanto consta, nel programma politico
che ha portato al governo l’attuale giunta, vi era proprio il
progetto di creare ex novo una istituzione a tale fine, intesa come
strumento per ricondurre ad unità la gestione di detti servizi
all’interno del territorio comunale. I noti vincoli nazionali
avevano impedito la creazione ex novo di organismi, per cui la scelta
era ricaduta sull’adeguamento di un organismo già esistente:
l’ASP. Modificata la normativa nazionale, si è tornati a
verificare la fattibilità dell’operazione originariamente pensata.
E’ evidente che questa successione di eventi – che peraltro ha
visto un ruolo attivo di ASP- ha creato momenti di disorientamento,
sia per l’utenza che per il personale.
Per quanto
riguarda il personale, l’art. 55 dello Statuto prevede che
la disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
assegnato alle istituzioni è la stesa del personale del Comune,anche
se il regolamento dell’istituzione può prevedere deroghe alle
disposizioni contenute nel regolamento organico del comune, in
relazione a singoli aspetti della prestazione connessi all’attività
svolta. L’art. 25 della bozza di statuto della costituenda
istituzione, demanda al Direttore dell’Istituzione l’attribuzione
del trattamento accessorio ed incentivante per il personale e
richiama- quanto a disciplina applicabile- quanto previsto nei
regolamenti comunali e nei vigenti accordi contrattuali nazionali ed
aziendali”.
Concordo sul
fatto che la previsione di formazione professionale a livello
unitario è in linea con l’impostazione dell’Unione Europea e può
evitare difformità a livello di quartiere. L’efficacia di tale
processo di formazione dipenderà poi da come verrà in concreto
attuato, per garantire continuità e reale innovazione.
Le entrate:
oltre che di un trasferimento finanziario annuo, appositamente
iscritto nel bilancio comunale, l’istituzione dispone di entrate
proprie costituite dalle tariffe dei servizi nonché di ulteriori
risorse messe a disposizioni di terzi. Tale previsione, contenuta
nell’art. 55 dello Statuto del comune di Bologna, viene sviluppata
nell’art. 4 della bozza di statuto. In particolare, il comma 3
ammette che entrino nel patrimonio dell’istituzioni contributi sia
pubblici che privati. Il fatto che il danaro possa avere una
provenienza da privati non determina in alcun modo la
“privatizzazione” del servizio. Effettivamente, l’istituzione
rimane un soggetto di diritto pubblico ed in mano alla pubblica
amministrazione comunale, che ne definisce le linee di indirizzo
attraverso i meccanismi di nomina, di controllo, di approvazione etc.
Se l’amministrazione avesse voluto privatizzare il servizio,
avrebbe avuto lo strumento dell’affidamento a privati,
dell’appalto, l’uso di forme di partnerariato pubblico \ privato.
E’ vero tuttavia, che l’intervento finanziario del privato
potrebbe essere orientato a promuovere una determinata specifica
iniziativa. E’ anche vero però che tale iniziativa deve essere
coerente con le finalità dell’istituzione e quindi con la
programmazione annuale, con la progettazione pedagogica. Penso, ad
ipotesi di progetti educativi ambientali\ alimentari \motori
\relazionali \ o anche di formazione del personale. In realtà,
l’intervento di risorse private a ciò finalizzate può verificarsi
anche attualmente, per quartiere o per singole scuole.
Anche sotto
questo profilo, dipenderà dalla effettiva e concreta capacità
dell’istituzione di portare avanti il progetto educativo e
pedagogico, senza lasciarsi orientare da risorse di privati. Per
ovviare a tale rischio, gli strumenti sono da individuarsi nel
rapporto tra organi di governo dell’istituzione e organi di governo
ed di amministrazione dell’ente locale (artt. 8 ss e 18 ss della
bozza di statuto) nonché nel rafforzamento di un ruolo di
partecipazione della rappresentanza dell’utenza, mentre l’eventuale
soggetto finanziatore privato deve essere tenuto al di fuori delle
scelte operative e di gestione della istituzione.
Inoltre, ulteriori spazi possono ritrovarsi nell’azione
dell’apposito comitato scientifico previsto dall’art. 17 della
bozza di statuto.
Senz’altro deve
avere assumere un rilievo determinante la individuazione degli
obiettivi e standard di servizio, di cui all’art. 7 della bozza di
Statuto.
Allo stato
attuale, dalla lettura della bozza dello stato, questi ultimi profili
presentano elementi di incertezza. Per quanto riguarda l’
individuazione degli obiettivi e standard di servizio, di cui
all’art.7 della bozza di statuto, si individua un richiamo agli
atti di programmazione, rimane generico il riferimento alla carta di
servizi (riferimento contenuto nell’art. 22), che dovrebbe indicare
i livelli comunque assicurati, laddove la programma zio ne annuale
dovrebbe piuttosto avere la funzione di integrare in senso
migliorativo gli standard minimi in relazione alle risorse ed
all’utenza. Può essere utile valutare il grado di soddisfazione
dell’utenza, ma a tale valutazione deve essere affiancata a)
una valutazione sulla qualità del servizio offerto ed b) una
valutazione sulle esigenze dell’utenza in entrata.
- Il problema della valutazione sulla qualità del servizio offerto costituisce un profilo particolarmente delicato nell’ambito non solo dei servizi della prima infanzia ma anche dei servizi scolastici ad ogni grado. I modelli sono diversificati, in Europa, e prevedono interventi di valutazione interna ed esterna, che tocca l’attività in senso oggettivo fino ad investire anche i soggetti che la erogano. In Italia, vi sono meccanismi di valutazione ma continua ad essere discussa la modalità opportuna per procedere. Sotto questo profilo, potrebbe cogliersi l’occasione da parte dell’amministrazione di riflettere e sperimentare, anche in via innovativa, strumenti di valutazione del servizio.
- E’ necessario tenere conto del fatto che l’utenza dei servizi in oggetto usufruisce del servizio per periodi relativamente brevi. Ciò accade necessariamente per i servizi per la prima infanzia. L’esperienza della famiglia può diversificarsi tra i vari servizi, ma anche per brevi lassi di tempo: es. frequenta centri gioco; integra o sostituisce con la frequenza di un nido o degli altri modelli. Per la scuola dell’infanzia, l’utenza ha un lasso più lungo di tempo attraverso cui formulare una valutazione. Al fine di ottenere una compiuta valutazione del servizio dovrebbe tenersi conto anche dei risultati ottenuti nel I anno di scuola primaria3. La valutazione dovrebbe estendersi anche a questionario posti agli insegnanti delle scuole primarie. In ogni caso, al fine di assicurare che il servizio sia soddisfacente per la specifica utenza cui è rivolto, dato il celere turn over, potrebbe essere opportuno prevedere strumenti di mappatura specifica dell’utenza in entrata, all’esito (per esempio) della formazione delle graduatorie per l’accesso, attraverso l’anticipazione dei colloqui e la integrazione degli obiettivi standard in vista dell’anno scolastico successivo.
In relazione
alla partecipazione dell’utenza, è opportuno precisare che la
valutazione del “grado di soddisfazione dell’utenza” è cosa
ben diversa dalla partecipazione. La partecipazione permette di
garantire condivisione e comunque trasparenza nei processi pubblici
nel momento in cui si realizzano, la valutazione costituisce un
processo a sé, successivo alle decisioni.
Sotto il profilo
della partecipazione degli interessati alle attività della
istituzione, la bozza di statuto appare carente. Le decisioni sono
assunte da un consiglio di amministratore, le cui sedute non sono
pubbliche. L’art. 13 della bozza di statuto precisa che il
consiglio può ammettere alle proprie sedute persone un facenti parte
del collegio stesso. Sotto il profilo procedimentale, la norma appare
di difficile applicazione. Poiché la scelta di ammettere persone
estranee ricade sull’organo collegiale, mentre l’o.d.g. è
fissato dal Presidente, sembra necessaria una doppia convocazione: la
prima per deliberare l’ammissione di estranei, la seconda per
assumere la deliberazione. Questo meccanismo, renderà poco
utilizzata l’opzione di invitare altri alle sedute. Peraltro,
andrebbe specificato quali diritti possano avere i soggetti ammessi
ad intervenire e sulla base di quali requisiti questi soggetti
possano essere individuati. La norma potrebbe essere formulata nel
senso opposto: ammettere sempre la presenza dei rappresentanti dei
genitori (per comitato servizi 0-3 e per comitato scuole
dell’infanzia), degli insegnanti, degli educatori, dei
collaboratori etc.- e prevedere che il consiglio possa escluderne la
partecipazione per motivate ragioni. La partecipazione di ulteriori
soggetti (es. esperti, consulenti etc.) potrà essere invece
richiesta di volta in volta. In ogni caso, la norma va dettagliata
individuando i criteri attraverso cui si individuano i soggetti
invitati a partecipare.
Un altro organo
che sembra essere di garanzia e propulsivo è il Comitato
scientifico, organo che permette una presenza di soggetti
eteronomi rispetto all’ente locale. Le modalità di scelte ed i
requisiti specifici dei componenti potrebbero essere meglio
specificati. Sotto il profilo della effettiva utilità dell’organo,
sarebbe utile prevedere modalità di interlocuzione stabile con gli
organi di governo della istituzione, con i rappresentanti dei
quartieri, con l’utenza. In ogni caso, dovrebbe essere esclusa la
possibilità di sedere nel comitato scientifico, così come in altro
organo della Istituzione, da parte di privati finanziatori o comunque
economicamente coinvolti nelle attività della Istituzione.
Per quanto
riguarda la riorganizzazione a livello di quartiere, la
bozza di regolamento si limita a specificare le relazioni tra
Istituzione e presidenti di quartieri nonché a riferirsi
genericamente ad un “raccordo” con i quartieri. Sicuramente la
presenza dell’Istituzione andrà a garantire una riconduzione ad
unità degli indirizzi nel settore, ovviando quindi a
differenziazioni nella qualità e nelle modalità di affidamento di
determinati servizi diversificate da quartiere a quartiere.
Sicuramente dovrà essere specificato esattamente il nuovo ruolo del
quartiere, con l’accorgimento di non disperdere il patrimonio
culturale ed operativo che l’esperienza maturata dalla azione
svolta a livello di quartiere ha ad oggi creato.
Per quanto
riguarda le eventuali conseguenze derivanti dalla istituenda città
metropolitana, lo statuo comunale e l’art. 4 c. 4 della
bozza di statuto ammettono la istituzione a concludere accordi con
altri enti per la gestione dei servizi educativi e scolastici. Allo
stato attuale, tale previsione può ritenersi idonea ad assicurare
eventuali sinergie con i comuni che faranno parte della città
metropolitana.
Il modello di
Istituzione così come fino ad oggi delineato sembra tuttavia dare
attuazione ad un progetto di “riordino” e di riorganizzazione,
senza pienamente rendere manifeste e concrete quelle linee
innovative e strategiche che sembrano doversi percepire dalla lettura
del progetto di fattibilità della operazione. Per esempio, sembra
mancare riferimento a scelte operative di carattere innovativo.
Infatti, l’ente locale potrebbe cogliere l’occasione per
affiancare la riforma delle modalità di gestione ad interventi
innovativo sotto il profilo sostanziale – per dirne una, ripensare
l’uso degli immobili negli orari diversi dal tempo scuola, per
esempio con progetti legati a giardini aperti o a uso degli spazi per
altre attività ludico- ricreative, anche a pagamento dell’utenza.
1
Più specificamente, con l’istituzione possono gestirsi solo i
servizi a rilevanza non economica. Per esempio, l’azienda
pubblica, che ha personalità giuridica, è pensata anche per la
gestione dei servizi a rilevanza economica.
2
Il piano di programma annuale deve comunque essere contenere con la
programmazione generale del comune, precisando analiticamente i
risultati da raggiungere e la quantità e qualità delle risorse
necessarie.
3
Per risultati, mi riferisco non propriamente alle conoscenze da
acquisire appunto nel primo anno della scuola primaria, ma alla
valutazione delle sussistenza dei pre-requisiti richiesti per
l’accesso alla scuola primaria.